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进入新世纪后，随着中国的快速发展，经济建设与环境保护的矛盾日益突出，社会发展模式需要向环境保护的可持续发展模式转变。2005年12月3日国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”[1]。在此背景下，继物质文明和精神文明之后，保护环境建设生态文明成为中国社会努力的方向。党的十七大把建设资源节约型、环境友好型社会写入《党章》，把建设生态文明作为一项战略任务首次明确下来。近年来，为了有效应对频繁发生的环境污染事件，形成专业化环境保护审判队伍审理环保案件，我国的贵阳市、无锡市以及云南省的昆明市、玉溪地区等地相继成立了专门的环保法庭，对环境司法保护进行了有益的探索。根据云南省高级人民法院《会议纪要》[2]的要求，鹤庆县人民法院设立了环境保护合议庭。笔者试图以鹤庆县人民法院环境保护合议庭为视角，从实践上分析、探讨西部农业环境保护可持续发展所面临的问题及解决对策，希望能为环境保护法律制度的改革与创新抛砖引玉。
一、开展环境保护诉讼的主要做法、成效和环境保护合议庭审理中发现的问题
关注环境，保护环境，已成为当今世界和中国建设发展中最为重要的课题。为顺应时代需求，鹤庆县人民法院党组根据云南省高级人民法院的要求，结合本院实际，于2009年8月设立了环境保护合议庭。合议庭成立后，专门负责审理涉及环境保护的行政、刑事、民事案件。结合我县环境保护现状和发展需要，着重将《中华人民共和国刑法》第六章妨害社会管理秩序罪中第六节破坏环境资源保护这一类犯罪，作为环保合议庭审理的范畴进行规范，合议庭成员相对固定。在实际操作中，我院将发生在金沙江水系流经的我县黄坪、龙开口两个乡镇的非法占用农用地犯罪划归环保合议庭审理。从成立至今，共审理环保刑事案件14件20人。其中非法占用农用地和盗伐林木案12件，占85.7%。其他还涉及非法收购、运输国家重点保护植物案件2件。目前，尚未受理环保行政案件、民事案件和环保公益诉讼案件。
我院环保合议庭在审理非法占用农用地和盗伐林木环境保护刑事案件过程中发现存在以下问题：
首先，观念和认识问题。部分案件是在乡镇人民政府和林业部门，响应国家林权制度改革精神，按照中央要求将林地所有权和经营权以家庭承包的方式均分到农户以后发生的。通过庭审及在案材料，反映出广大材委会干部及农民（包括村民小组长）对国家林改政策了解很少、理解非常片面。并且作为政府的一级基层组织的当地村民委员会也存在类似问题。因此产生大量了为实现承包权利而未经批准开垦林地的违法犯罪行为，从而造成对当地生态环境的破坏问题。另外大部分盗伐林木案件都发生在山区，当地百姓都有一种“靠山吃山”的老观念，这种陈旧的观念成为盗伐林木的主要原因之一。
其次，农民生产、生活发展需要问题。我们审理的大部分非法占用农用地案件，被告人犯罪起因、动机大都是为增加家庭经济收入，将集体的荒山开挖改种成包谷等农作物或种成果树等经济作物，从而破坏了林地植被，造成了水土流失；在部分盗伐林木案件被告人生活的当地，有相当一部分家庭生活实现电、气化，沼气池等新型燃料也在推广之中，但仍有相当一部分贫困乡、镇的村民依然依靠木柴作为生产生活主要或辅助燃料，特别是经济作物——烤烟的烘烤大都以木柴作为主要燃料。此外，部分地区在发展工业、手工业和采矿业的同时，废水、废气排放不规范而使我县农业生态环境恶化，比如，水土流失、农业用水、农田污染、湿地周边水流受到污染等，极大地破坏了我县农业生态环境。
第三、法律规定缺失问题。目前，我国现在已经基本形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》为基本法，以环境与资源保护等不同层级和效力的有关法律、法规和规章为主要内容，以我国缔结参加的有关国际环境与资源保护的条约、公约、协定为补充内容的较为完备的环境与资源法的法律体系。但是，该体系中的核心——《宪法》，虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染和其他公害以及国家保护自然资源的原则，但是没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，有些规定也存在不明确的地方，给司法实践带来一定的困难。
二、农业生态环境破坏对西部农业可持续发展的影响
“可持续发展”是指“既能满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展“。[3]可持续发展要求在经济发展中必须加强自然资源保护，做到与发展并重、协调、可持续地发展。笔者所在的鹤庆县是地处我国西部的一个农业县,象其他西部少数民族地区一样分布着优质的自然资源，但这些资源大多是不可再生的，即便是再生资源，一旦滥用也会造成严重的后果。近几年来,由于生产发展较快,农业环境污染也日趋突出,对农业生产影响十分严重，对农业可持续发展产生了极大的负面影响。
首先，导致农业资源总量的减少和质量下降。蚕食林地、耕地，可以说直接剥夺了子孙后代赖以生存的空间；农业水资源被污染，影响了农业灌溉，破坏了农业生态。对森林的盗伐、滥砍滥伐，使森林、草地调节气候、涵养水源、防止水土流失与荒漠化的能力减弱，也成为我县农业发展的不利因素。工业、手工业“三废”未经处理就直接排放，农药、化肥等化学物质的过量使用和不合理的使用，使农业耕地发生大面积板结，致使土壤生态系统功能失调。
其次，导致自然灾难频繁发生，对农业生产危害程度加剧。森林、草地的减少，使水土流失加剧、土地荒漠化蔓延。水土流失，使河床、水库、湖泊等淤泥增加，河床增高、水库库容减小、湖泊蓄洪面积减少，加剧了洪灾。土地沙化，使沙尘暴越来越频繁。可以说，如果目前的农业生态环境状况不能彻底改变，中国自然灾害频率加快，受灾、成灾面积不断扩大的趋势就不可能从根本上得到遏制。
最后，农业生物多样性安全受到严重威胁，农产品质量下降，人们的生活质量受到严重影响。农业生态环境是一个复杂的系统，维护它的平衡极为重要，保持农业生物多样性是维护农业生态平衡的基础，是实现农业持续发展的前提。多年来，由于农业生态环境被破坏，使得许多地区自然资源调节功能弱化，生物多样性逐渐消退或者消亡。由于土壤成分的改变和化肥、农药等在农产品中的大量残留，使一些本来应给人体增加营养的农产品变成了携毒品。农产品质量等级下降，极大地影响了人们的身心健康和生活质量，也影响了农产品的竞争力。
三、改进和加强环境保护，保护西部农业生态环境，促进我国西部农业可持续发展
造成我国西部农业生态环境问题的原因很多，主要原因包括人们的观念落后，传统观念、习惯以及错误的认识致使人们环保意识淡漠，无视环境保护的重要性；法制和制度建设落后；政府有关环境保护的政策不够完善和成熟；生态农业和节约农业发展不够等。农业生态环境的改善已经迫在眉睫，刻不容缓，必须根据造成环境问题的各种原因采取相应对策，才能实现农业的可持续发展。
1.普及环境教育，提高全民的环境保护意识
要广泛深入地进行宣传，提高广大人民的环境保护意识。这就要求大力开展环境教育，普及环保知识，提高全民的农业生态环境保护意识，促进农业的可持续发展。在这个方面，政府必须在各方面强调农业环境的重要性，积极支持发展生态环保农业，起到积极的导向作用，通过各种渠道向人们宣传环保的重要性，激发人们从事环保生态农业的积极性。必须通过宣传教育，使人们改变“靠山吃山”等传统观念，认识到自然环境对人类的重要性。同时还要对人们有计划地进行环保知识和技能的培训。各级政府和有关部门在研究制定经济发展规划时，要充分考虑到生态环境的建设与保护，严格执行生态环境的有关法律法规。
2、完善环境保护立法
现阶段我国已经制定了《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国环境保护法》等法律，截至2001年底，国家制定和完善了6部环境保护法律、13部资源管理法律。同时，国务院还制定颁布了有关环境与资源方面的30余部行政法规。这为环境保护工作提供了强有力的保证。
可持续发展理念是环境法发展的内在动力。这一理念在发展过程中内涵不断丰富，深刻揭示了环境法赖以存在的最本质关系问题。现行《环境保护法》作为环境法的基本法对这一理念的贯彻和体现不够，在修改中要将这一理念为指导思想，对环境保护作出全面且原则性的规定，推动环境保护立法的完善。因此，当务之急，首先应当将可持续发展提高到《宪法》的高度，上升为环境与资源立法的指导思想，强调人（当代人与后代人）与其他物种在良好环境中的生存和发展以及人类社会经济发展与环境资源保护的协调关系。修正其他环境资源单行法，增加体现可持续发展的具体内容。实现污染防治和自然资源保护并重。《环境保护法》的修改应贯彻可持续发展的基本理念，以可持续发展为指导思想。其次是完善相关环境法的内容，为司法机关准确适用法律提供充足依据，并注重环境与资源的法律和政策之间有效衔接，防止脱节的现象。
此外，环境保护立法工作应赋予环境行政机关更多的权利和义务，促使积极履行职责。同时，还应赋予人民法院和当事人更多的权利和义务，加强司法机关在环境纠纷解决中的作用，充分发挥司法本身的功能。
此外，环境保护立法工作应赋予环境行政机关更多的权利和义务，促使积极履行职责。同时，还应赋予人民法院和当事人更多的权利和义务，加强司法机关在环境纠纷解决中的作用，充分发挥司法本身的功能。
我国的环境保护以国家履行环境行政监管权为核心和基础。不可否认，司法权具有行政权不可比拟的强制性等优越性，但司法也不是万能的，特别在当前构建和谐社会和“保增长、保民生、保稳定”的大环境下，司法手段应该是万不得以时才使用的措施。环境保护行政机关理所当然应该成为保护环境，维护青山绿水的主力军。而我国的环境行政监管和行政执法还存在诸多不尽如人意之处。如：查处不及时的问题。我院在审查土地非诉行政案件中发现，相关部门对部分案件的查处查查停停，停停查查，致使查处期限过长。部分案件从立案至处罚决定作出长达21个月，《国务院依法行政实施纲要》也将效率原则作为行政程序的基本原则。但《中华人民共和国土地管理法》等法律法规未对土地部门查处土地违法案件的查处时限进行规定。作为土地违法案件，违法行为人往往与时间赛跑，建房速度非常快，如果查处时限过长，必将导致违法行为人产生“高楼建成，能奈我何”及“建成了就拆不了”的错误想法。最终发生当事人损失扩大，执行对抗的情绪增强，执行难度增大等不利因素。因此，应对土地部门等行政机关履行职责的时限进行规定，且规定的时限应能促使行政机关及时履行职责。
3.促进农业产业结构的调整，建立生态农业和特色农业，促进农业可持续发展
农业结构的调整要在市场需求的基础上，根据比较优势原则来进行，以优化农业区域布局。我国西部幅员辽阔，各地区差异较大，不同地区凭借自己的优势，发展有市场竞争力的产业和产品，以实现经济效益和生态效益的最大化，避免了结构趋同、供过于求、浪费资源，而且又不能满足市场多样化需求的弊端。例如，西部山区适当减少粮食种植面积，发展特色农业，既可以发挥区域优势，又可以增加农民收入。相关职能部分应准确理解国家政策与法律的界限，为农民增加收入提供支持，使农民增加收入的良好愿望和法律、政策不冲突，实现群众得实惠，农业、林业得发展。
4.加强农业生态环境建设和保护，改善农业生态环境条件和基础设施
通过加强农业生态环境建设，把现代科学成果与现代农业技术结合起来，建立起具有生态合理性、功能良性循环的现代化农业发展模式，使农业经济的增长与农业生态环境的改善结合起来，达到经济效益、社会效益和生态效益的统一。我国长期存在的过度开垦和放牧使得水土流失、江河蓄洪能力下降、草原退化严重，带来了一系列的环境问题。因此，从20世纪90年代中后期，我国开始实施大规模的退耕还林、退田还湖、退牧还草的生态建设工程。
同时，由于近些年我国西部工业化的进程不断加快，使得我国的耕地面积不断减少，严重影响了农业的发展。为了切实保护耕地，稳定耕地面积，以促进土地资源的可持续利用，必须建立基本农田保护区。通过制定基本农田保护区规划，对耕地进行定量、定位，并附以行政、经济、法律、技术等措施，切实保护能适应农业可持续发展的耕地数量。建立和完善土地资源资讯管理系统，开展土地资源的详查工作。
5.大力发展科技，积极推广科学技术及技术服务，克服目前存在的生存与可持续发展的矛盾，有效支撑农业可持续发展
中国中西部居住的大多是少数民族，自然条件较差、经济发展相对滞后，加之，少数民族文化素质偏低和法律、环保意识相对淡漠，大多数少数民族地区生态环境十分脆弱，可持续发展能力差，目前生存需要与可持续发展的矛盾。在部分经济文化相对落后的边远地区，生存与可持续发展存在着尖锐的矛盾。比如，少数民族地区大多数靠烧柴来做饭、取暖，近年来发展的烤烟生产等，每天要烧掉很多柴薪，要砍伐掉很多树木。但由于当地的生产生活条件所限，禁止这种砍伐行为是不可能的，因为这样在某种意义上说就等于剥夺了他们的生存权，因此，林业部门本着可持续发展而执行的办法就不得不进行相应的调整。又比如现在国家推行的“退耕还林”政策，在一些少数民族地方，大多耕地的坡度均在25℃以上，如果严格按国家的统一要求退耕，当地村民将无法生存。这些情况严重地制约着可持续发展有关法律的实施力度和实施效果。因此，我国西部应进一步加大农业科技投入，围绕国家食物安全、生态安全和农民增收三大任务，大力加强农业科技自主创新能力建设和优势农产品核心生产、加工技术攻关。加大国际先进技术的引进消化、吸收和再创新力度。加强已有先进、成熟技术的中试、熟化、组装配套和推广应用，创新推广机制，促进科技与农业经济紧密结合，提高农业技术的推广率和转化率。加强农民科技培训，提高培训质量和效果，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。进一步推进农业科技体制改革，建设国家农业科技创新体系，加强农业科研基地和人才队伍建设，建立“开放、流动、竞争、协作”的农业科技新机制。最终使我国农业真正走上科技含量高、资源消耗少、环境污染低、综合生产能力强的可持续发展道路。
6、多管齐下，加强综合治理
环境保护是综合性的难题，需要环境行政机关等各部门有效配合，司法手段和行政手段有效衔接，方能取得很好的效果。比如，我院在审理鹤庆县森林公安局侦查终结移送县检察院提起公诉的环境保护刑事案件过程中，发现部分因毁林开荒而受到非法占用农用地刑事处罚的农户在刑罚执行完毕后，又在所开荒地上种植农作物;部分农户在缓刑考验期内在所开荒地上种植农作物，使法律处罚未起到应有的惩罚和震慑作用。因此，为保护国家、集体对林地的所有权，切实保护长江上游的金沙江流域环境资源不被破坏，节约司法资源，有效打击非法占用农用地行为。笔者所在的鹤庆县人民法院已经依法向相关部分发出司法建议。再如，针对鹤庆县域内对农业的污染现象,鹤庆县于2009年4月成立了农业环境保护站,主要履行社会化公益性农业环境保护,开展本地区农业环境质量定点监测,重点突出农田灌溉水源定点监测、定期收集、汇总、整理监测数据,定期向上级主管部门提供报告;对县境内的外来入侵生物进行防治;开展对县境内的野生植物资源的保护;开展农业环境保护综合执法,参加重大农业污染事故的调查;开展对全县农业环境污染监测技术的研究。同时自2000年以来，在财力十分有限的情况下，鹤庆县不断加大资金投入，先后投入4000多万元资金，全力推进草海湿地恢复项目及草海农业湿地保护管护区项目建设工程。并通过3.377公里入湖生态沟渠和人工湿地建设，使入湖水质得到了有效净化。以上措施都是一些有益的探索。
鹤庆县是我国西部的一个小县，管中窥豹，窥一斑而略知全豹。我们相信只要将可持续发展的原则溶入环境立法之中、广大环境参与者不断更新观念，各相关部门坚持不懈地贯彻可持续发展理念，充分发挥职能作用并不断完善各种措施，西部农业生态环境的形势将会得到大大改善。
[1]参见《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发（2005）39号）参见《云南省高级人民法院关于印发〈环境保护审判庭建设及环境保护案件审判工作座谈传经纪要〉的通知》（云高法[2009]102号）
[2]参见《云南省高级人民法院关于印发〈环境保护审判庭建设及环境保护案件审判工作座谈传经纪要〉的通知》（云高法[2009]102号）
[3]参见《我们共同的未来》（世界环境与发展委员会主席、挪威首相布兰特夫人，1987年2月）
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