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近年来，随着非诉行政案件的大量增长，非诉行政执行已经成为困扰法院“执行难”的新问题，尤其是近些年来，在非诉行政执行案件中往往涉及到征地、拆迁的执行，这些具有高度的敏感性和群体性案件，法院仅靠自身的力量很难完成执行任务。2012年3月，最高人民法院出台了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下称《规定》），首次确立了“裁执分离”为主导的强制执行方式，明确对国有土地上房屋征收补偿案件，实行裁执分离。之后，某省高级法院亦下发通知，明确可以参照上述司法解释对集体土地上房屋征收补偿和发生在国有或集体土地上的临时、违法建筑的非诉行政案件，实行裁执分离。下面笔者仅就司法实践中对非诉行政案件实行“裁执分离”的现实意义及实际操作中应当注意的几个问题作些粗浅的探讨，权当抛砖引玉。
一、裁执分离模式的价值和含义
（一）裁执分离的含义和由来
何谓“裁执分离”? “裁执分离”是指作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约。[1]随着我国城市化进程的不断加快,“钉子户”成为网络热词,一些地方在土地征收、房屋拆迁中引发的恶性事件也屡屡发生。为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益,国务院颁布《国有土地上房屋征收补偿条例》( 以下简称《条例》)。
《条例》规定，司法强拆取代了行政和司法拆迁。为此,有关市、县级人民政府申请人民法院强制执行房屋征收补偿决定(以下称征收补偿决定)以及新旧规定衔接等问题成为社会关注的焦点。中共中央纪委办公厅、监察部办公厅、中央纪委、监察部等部门纷纷发出通知，要求规范征地拆迁行为。人民法院审判、执行工作面临许多新情况、新问题，为统一法律、法规适用标准，明确具体工作规范,2012年3月26日最高人民法院发布《规定》,对《中华人民共和国行政强制法》和《条例》精神问题作了进一步细化和落实。其中第九条明确“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施”。2012年4月5日最高人民法院又专门下发《关于认真贯彻执行〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉通知》(法[2012]97号，以下简称《通知》)），专门对此类案件的管辖、立案受理、强制执行方式、新旧规定衔接等问题作出明确、具体、细致的要求。明确人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施的总原则，即实行裁执分离。人民法院作出准予执行的裁定时，可以同时载明由相关人民政府组织实施;认为自身有足够能力实施时(个别例外情形) ，也可以依照《规定》由人民法院执行。
根据上述法律法规、规范性文件要求，裁执分离体现在房屋征收补偿决定的强制执行方面，有两种情形：一是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。法院作出准予执行的裁定后，由同级人民政府组织实施。二是就人民法院内设机构而言，行政机关申请法院强制执行其作出的具体行政行为的，由行政审判庭进行审查并作出裁定，需要由人民法院强制执行的，由人民法院的执行机构组织实施。
现行的由人民法院审查,也由人民法院执行的非诉行政强制执行模式体现了中国社会对法治的一种规范性期待,是一种寄托法治公平正义,防止行政权滥用的保护性制度设置。然而，这种非诉执行模式存在极大缺陷，在中国现在的社会条件下也必然面临“生存性”挑战。
1、现行非诉行政强制执行制度存在极大的弊端:
(1)有违法院的居中裁判者的角色定位
法院的定位是居中裁判者。让本来担任“裁判员”角色的法院担任“运动员”，会使法院的司法权威受到极大的挑战。同时，很有可能把因司法强拆所引发的一系列争议、矛盾和利益冲突转移到法院，法院作为权利救济的最后一道屏障的地位和作用便难免受到质疑。再次，司法强拆将使法院频繁地被推向围绕拆迁而展开的复杂、剧烈利益博弈的风口浪尖，这种直接卷入激烈利益博弈的角色，对于法院中立、消极的角色无疑也是一种挑战，甚至加剧“司法行政化”色彩。
(2)使法院难脱沦为政府及其职能部门的“拆迁办”、“执行机构”之嫌
一直以来，都在强调司法独立。然而，“捆绑式”拆迁、非诉执行，司法很难做到真正独立。不少地方的征地拆迁工作搞的是“整体联动”，党政一把手任总指挥，公检法齐上阵任副总指挥，拆迁到哪里，公检法就到哪里，公检法在行政首长的统一指挥下行动。在地方的政治生态中，法院的意志和权威可能受到地方政府甚至党政长官意志的制约。法院的权力和独立性受到多种制度性挤压，使法院难脱沦为政府的“拆迁办”或政府职能部门的执行机构之嫌，使法院处于左右为难的尴尬处境。
(3)大量的拆迁等非诉执行任务增加了法院的工作压力
近年来，随着经济社会的发展，行政机关申请人民法院强制执行的案件逐年增长。法院执行部门的主要精力往往都投入在对诉讼案件的执行上，没有足够的时间和精力顾及行政非诉执行案件。尤其是社会转型时期利益冲突加剧，一些涉及人民群众切身利益、社会影响较大的土地、房屋等强制执行案件数量上升很快，行政非诉执行的难度也在加大。
法院负责行政强制执行的具体实施，虽然能在一定程度上防止行政权的滥用，但却在业务量上大大增加了法院的压力，使得法院不堪重负，而且影响了执行效率。目前的司法实践中，法院对于行政案件的处理实行的是审查和执行的分离。具体而言，由行政庭负责案件形式上的合法性审查，由法院内设机构执行局负责强制执行。由于法院缺乏相应的人力、物力和财力，部分法院由行政庭分担部分行政强制执行任务，或直接由法院与行政机关联合执法，导致的结果是执行效率低下，加剧了执行难，使得本已十分有限的司法资源更加捉襟见肘，也使法院无法充分利用有限的资源行使其最本质的审判权。在一些地方，许多案件如果没有政府部门的参与，人民法院很难胜任强制执行裁定的组织实施工作，特别是强制拆除违法建筑等。而行政机关具有行政强制执行的优越资源条件,如人、财、物等等。
(4)效率不高
生效的土地等行政处罚行为均由法院执行，很难及时实现行政处罚确定的义务，致使一些行政处罚长期停留在行政主体意志的表达和宣告阶段，妨碍了行政职能的实现，影响了行政效率。一旦法院裁定不受理或不准予执行，土地等行政执法部门作出的行政处罚就无法落实到位，这已引起很多土地行政执法部门对法院的不满，甚至指责法院不作为。
2、“裁执分离”模式的优越性
行政强制法的出台使强制执行模式再次成为学界争议的焦点，关于强制执行模式的改革，人们纷纷提出了不少主张。笔者认为，“裁执分离”模式对于完善现行行政强制执行模式，科学合理配置行政强制领域的权力具有重要意义。
(1)“裁执分离”模式有利于实现还权于行政机关
行政权的属性决定了行政机关行使行政强制执行权具有效益性和时效性。“裁执分离”模式能实现行政强制执行实施权向行政权的回归。其实，《行政强制法》（草案）（三次审议稿）已确立过司法裁判、行政执行的“裁执分离”模式。在此模式下，法院基本退出了行政强制执行的具体实施。法院仅对金钱债权案件负责强制执行，其他行政机关向法院申请强制执行的案件，法院只作形式上的合法性审查，作出裁定后交由行政机关委托其他组织执行。这样，法院不再参与到具体的强制执行中，将大部分的行政强制执行权还于行政机关，从而保证行政决定能及时实现。
目前，行政强制执行权向行政机关回归的价值取向已逐步确立，《规定》是对于《条例》确立的“一元化”的“司法强拆”的悖论破解，具有重要的启示性意义。
(2)“裁执分离”模式可使法院重归居中裁判角色
“裁执分离”模式能将法院从繁重的强制执行实施中解放出来，重归法院的居中裁判者的角色。法院的本质和职责是行使审判权，法院行使行政强制执行权会致使其丧失司法权的裁判、中立秉性。同时，还会损害行政权的完整性、执行性和强制性，助长行政权对司法权的对抗。西方有句法谚叫：“无诉讼即无裁判，无诉求即无法官”。一方面说明了司法具有被动性的特点，另一方面更说明了有人们的“诉求”才有法官存在的前提和基础。一旦法官裁判的公正性受到人们的怀疑，一旦法院丧失了超然、中立的可贵品质，法院存在的根基和价值依据也会荡然无存。“裁执分离”模式使这些问题迎刃而解，法院只对行政机关申请强制执行的案件行使审查权，可以重归居中裁判角色。
(3)“裁执分离”模式提高了行政强制执行效率，有利于有效整合司法和行政两类资源
法院所拥有的人力、物力和财力等物质强制力量非常有限，执行数量庞大的非诉行政案件，不仅大大增加了执行负担，而且使执行效率大打折扣。行政强制执行权是行政法中对公民与法人等施与的最具有物质强制性、压迫性的一种权力。[2]行政机关具有法院不可比拟的物质强制力量方面的优势，由行政机关行使行政强制执行权能大大提高执行效率。非诉执行案件的执行由法院实施一般需要6至9个月甚至更长。相比而言，在公安、税务等拥有行政强制执行权的部门，行政强制执行案件基本上都能执行,充分发挥了司法和行政各自的资源优势, 有利于整合两类资源。
二、非诉行政案件的主要特点和存在的问题
(一 )非诉行政案件的基本情况、主要特点和存在的问题
据统计,2008年到2012年，笔者所在的基层法院共受理非诉行政案件99件，
通过总结分析，我院非诉行政执行案件呈现以下主要特点：
1、案件数量不等。2008年开始加大了对土地非诉执行案件的审查力度,严格受理和审查关口,受理土地非诉案件数量明显减少, 2008—2012年我院共收到土地等行政机关非诉行政强制执行申请总数，分别为45件、5 件、10 件、4 件、35件。
2、案件基本上是涉农案件。主要涉及集体土地，被执行人主要是农民。五年来所受理的土地非诉执行案件72件全部是发生在集体土地上的违法占用土地建房案件，没有一件是发生在国有土地上的征收与补偿非诉案件。五年来涉及大多是农民，占案件总数的90%以上；案件地区分布主要在城镇及周边的农村和公路沿线。
3、申请执行的标的主要是拆除违法建筑和其他设施及退还土地、恢复土地原状。案件类型主要是未批先建和未经审批非法采矿,其中未批先建共72件，占案件总数的73%，均是申请拆除违法建筑和其他设施；非法采矿共24件, 占案件总数的24%，均是申请执行罚款。
4、行政执法部门在案件处理过程中极少采取行政强制措施。由于森林法、土地法等部门法对行政强制措施的规定不明确以及行政机关对行政强制措施权和行政强制执行权的理解片面，执行不到位等原因，如在土地部门申请执行的案件中，行政机关对土地违法行为没有一件采取过行政强制措施，制止继续违法行为仅停留在口头和书面通知上。发现违法占地建房后，只发出责令停止违法行为通知书，对继续施工的不采取强制制止措施，导致作出行政处罚，申请法院强制执行后违法建筑已经完工，执行难度加大。森林法第四十四条及《森林法实施条例》第四十一条对擅自开垦林地等违法行为的处罚，规定有责令停止违法行为和限期恢复原状，而未规定执行部门和方式；土地法规定对在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的建设单位或者个人继续施工的，土地部门有权制止；但行政执法部门与法院对此理解不一，行政执法部门都认为自己没有行政强制措施权，最终都把责任推到法院来。
5、不受理及不准予执行案件较多。2008年—2012年裁定不准予执行和不予受理的非诉行政执行案件总数分别为39件、3件、1件、1件、32件。不予受理的理由主要是超过法定的申请执行期限和以罚代刑；裁定不准予执行的，主要是处罚主体不适格、程序违法、适用法律错误。对此，土地行政执法部门常常指责法院不作为，并将造成土地违法案件增多的责任推向法院。
6、案件执行难度较大，法院承受压力大，全部执结率不高。申请执行的土地非诉行政强制执行案件，一般都是通过土地部门按程序处理，经历了漫长的过程，加上土地行政部门没采取行政强制制止措施，往往案件到法院后，违法使用土地已成事实，木已成舟。当事人往往是花费一辈子的积蓄，有的还是举债才建起的房屋，面对要拆除，抵触情绪十分强烈，强烈阻挠法院执行。法院由于缺乏人力、物力，有些案件必须要行政机关配合执行。
7、政府参与执行情况逐渐增多。行政机关申请法院执行的土地非诉执行案件，许多情况下涉及社会重大利益或民生，关系经济和城市的发展，故行政机关在向法院提出执行申请后，希望法院强制执行的要求十分强烈。五年来，某县政府及其职能部门土地行政机关共参与执行重大的拆除违章建筑案10起，组织公安、乡镇政府、基层组织及相关单位协助法院执行，并承担执行实际支出费用，执行效果很好。
三、集体土地上的房屋拆迁和发生在国有或集体土地上的临时、违法建筑的非诉行政案件，实行裁执分离的依据和可行性
(一)建筑、构筑物、设施拆除的相关法律规定
在我国现有法律制度框架下,涉及建筑、构筑物、设施拆除的主要有以下相关法律规定。
1、合法建筑、构筑物、设施的拆除
(1)合法国有土地上的建筑、构筑物、设施的拆除
国有土地上房屋征收与补偿,对国有土地上建筑、构筑物、设施需要拆除的，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和最高人民法院《规定》，对国有土地上房屋征收补偿决定案件实行人民法院裁定准予执行，具体组织实施由同级人民政府负责。
(2)合法集体土地上的建筑、构筑物、设施的拆除
征收集体所有土地房屋拆迁，是指因城市建设等共同利益需要征用集体所有土地时，由建设单位或个人拆除房屋及其附属物并给予补偿的活动。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。对集体土地征收适用的是《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定,在省政府作出同意批准集体土地征收为国有土地后,对拒不配合交出土地的,应当由行政主管部门向土地使用者作出《责令交出土地行政决定》，拒不交出土地的,申请人民法院执行。涉及集体土地和建筑、构筑物、设施及青苗等地上附着物拆除的非诉行政案件,没有相关特别法律规定。而上述法律规定比较原则,同时此类案件往往涉及征地程序、补偿费用的归属和分配等问题,因此此类非诉行政案件,执行起来非常困难。
2、违法的建筑物、构筑物、设施的拆除
从目前法律规定看，行政强制法第四十四条规定了“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告、限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。所谓“违法的建筑物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护、水资源管理、交通管理、广告管理、民政管理等多个领域，就强制拆除而言，有的法律明确授权行政机关强制执行,如城乡规划法、水法等，有的规定申请人民法院强制执行,如土地管理法、环境保护法等。发生案件较多的集中在城乡建设规划领域的违法建设和土地管理领域的非法占地行为的强制执行,下面就两类非诉案件作简要介绍。
(1) 城乡建设规划领域的违法建设的强制执行
对于城乡建设规划领域的拆违主体，特别是当事人不申请复议、不提起诉讼又不履行限期拆除行政决定的，实践中存在两种不同认识。一种认为既可以由行政机关强制拆除，也可以启动非诉行政执行程序申请人民法院强制拆除；另一种认为人民法院依法不应受理相关非诉行政执行案件。上述观点在一些行政机关与法院之间存在争议，这也是地方法院迫切要求厘清的法律适用具体问题。
针对上述问题，北京市高级人民法院于2012年12月10日向最高人民法院报送了《北京市高级人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题的请示》，最高人民法院先后在北京、浙江、湖南等地法院进行了调研，并向全国人大常委会法工委、国务院法制办发函征询意见。
根据2008年1月1日实施的城乡规划法第六十五条、第六十八条规定，乡镇人民政府对违反乡村规划的违法建筑有权强制拆除，县级以上地方人民政府对城乡规划主管部门作出的限期拆除决定当事人逾期不拆除的违法建筑，有权责成有关部门强制拆除。因此，2013年3月25日最高人民法院审判委员会第1572次会议讨论通过了《批复》（法释〔2013〕5号），明确了对行政机关申请强制执行此类案件的，因法律已经明确授权行政机关强制执行,人民法院应当裁定不予受理。
(2)土地管理领域的非法占地行为的强制执行，即发生在国有或集体土地上的临时、违法建筑的拆除。
对未经批准或骗取批准,非法占用土地,受到限期拆除处罚的发生在国有或集体土地上的临时、违法建筑的非诉行政案件，其申请人为国土资源局。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。按照《行政强制法》第三十四条和第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，具有强制执行权的行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规和地方性法规并未授予国土资源局强制执行权。
(二)集体土地上的房屋拆迁和发生在国有或集体土地上的临时、违法建筑的非诉行政案件，实行裁执分离的依据和可行性
首先,《规定》之前，最高人民法院于2011年5月6日下发的《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（法明传[2011]327号）强调法院要进一步优化执行工作司法环境。其中第六点内容讲到“凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件……积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式，以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势，共同为有效化解矛盾营造良好环境”。由此可见，“裁执分离”的原则，应该是未来法院角色优化的一个方向。而《规定》对这一方向的肯定，将有助于国有土地上房屋征收执行案件的处理，同时对法院办理其它强制执行案件也具有探索性的意义。部分省市法院为此还出台相关文件认为以后涉及征地类案件可探索实行“裁执分离”执行模式。如浙江省台州市中级人民法院积极探索涉及土地环保水利等非诉执行案件实行裁执分离的新模式,即由法院行使裁决权,对申请执行的行政行为进行审查后,申请执行的行政机关行使执行实施权,具体实施强制执行
正是基于行政机关具有人民法院不可比拟的行政强制执行的优越资源条件,因此，《行政强制法》虽然规定了以申请法院强制执行为主的非诉执行模式，但就法院强制执行裁定的实施主体问题并未作出明确规定。这给我们最终破解土地等非诉行政案件强制执行难的问题留下了法律空间。最高人民法院《规定》第九条首次确立了法院裁定准予执行，行政机关实施强制执行的“裁执分离”强制执行模式。在这种思路指引下,云南省高级法院出台云高法(2012)123号《通知》，规定对于土地案件的强制执行可以参照国有土地上房屋征收补偿决定的执行模式，建立由法院裁定准予执行，申请机关所在地县级以上人民政府责令组织实施强制拆除的执行模式，有利于有效整合司法和行政两类资源。
其次,在当今的我国,行政与司法未彻底分立。理论上司法独立，司法权不可委托转载于行政机关；但在中国目前国情下，由于人事、财政等方面依赖于政府的因素，地方法院、检察院不能完全独立于地方政府，做不到完全的司法独立。同时，最高法院《规定》明确由政府实施执行行为的规定与《条例》关于申请人民法院强制执行的规定并不矛盾，前者的意义在于实现“裁执分离”接受司法监督，后者的意义在于经司法审查确认后明确具体实施方式。因此，《规定》和《通知》的主旨与《行政强制法》、《条例》等法律法规的立法精神是一脉相承的。所以，从目前的司法实践来看，实行“裁执分离”模式旨在推进“责任型政府”，还权于人民政府。同时也有助于减轻目前基层法院的执行压力。从笔者所在基层人民法院看,基层法院面临的大多是集体土地上房屋征收补偿和发生在国有或集体土地上的临时、违法建筑的非诉行政案件。国有土地上的征收与补偿非诉案件实行裁执分离的出发点和落角点是法院执行力量不足、维护人民法院中立地位以及人民法院与行政机关资源优势对比。同理,基层人民法院没有能力执行国有土地上房屋征收与补偿非诉行政案件，更无能力执行和应对集体土地上房屋征收补偿和发生在国有或集体土地上的临时、违法建筑的非诉行政案件。如何破解这些案件执行难的问题？
由于拆除非法占地建筑物的执行难度较大、极易引发群体性事件、法院执行力量不足等客观原因,笔者所在的基层法院从2008年开始加大了对土地非诉执行案件的审查力度,严格受理和审查关口,受理土地非诉案件数量明显减少,但实际执行社会效果不佳。云高法(2012)123号《通知》实施以后，我院按照云南省高级人民法院的要求,一方面努力开拓思路，积极争取县委、县政府的理解与支持，创新行政非诉执行方式，积极探索对拆违等案件执行问题的解决办法，探索建立了裁执分离的拆违非诉案件执行模式；另一方面加强了与土地等行政机关的沟通、协调,依照《规定》要求申请人提供、完善社会稳定风险评估等材料。经行政庭审查及时作出准予执行的裁定,维护行政机关的权威;由于违法的建筑物、构筑物、设施等涉及的土地管理、环境保护、广告管理、民政管理等多个管理部门均为县人民政府的职能部门，也只有县人民政府才具备协调各个行政机关参与执行的能力,依照城乡规划法，县人民政府具有强制执行权，因此在裁定中载明由县人民政府负责组织实施。目前仅在土地非诉拆违领域实行“裁执分离”,已审结二件,有效整合了司法和行政资源，解决了长期困扰人民法院“执行难”的土地非诉行政执行案件,今后我院将在环境保护等非诉执行领域推开“裁执分离”。管中窥豹,破解集体土地上房屋征收补偿和发生在国有或集体土地上的临时、违法建筑的非诉行政案件执行难问题,参照国有土地上的征收与补偿非诉案件实行裁执分离是一个最好的选择
再次,《行政强制法》虽然对破解土地非诉执行难的问题有重要突破，但《行政强制法》并未改变现行的以人民法院强制执行为主、以行政机关强制执行为辅的执行模式。《行政强制法》明确规定：“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”但这里的“依法”，主要是指单行法律的授权。比如《城乡规划法》规定，对违法建筑物、构筑物和设施等，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。实践证明，《城乡规划法》规定的执行模式，成效非常显著,对有效解决土地等非诉案件强制执行难的问题,具有非常重要的借鉴意义。浙江、江苏等地法院的探索也为云南省高级人民法院《通知》精神提供了实践基础和可行性依据。
第四,由法院审查决定是否准予具体行政行为进入强制执行程序，行政机关具体实施行政强制执行，也就是保留现行的行政机关向法院申请的形式，但将由法院承担的审查和执行职能分开，审查职能继续由法院承担，执行职能则回归行政机关。法院审查裁定是否准予执行，还能避免明显违法的具体行政行为进入强制执行程序，由行政机关负责强制执行能够有效地提高行政机关行政管理的效率，由自己负责执行，行政机关在作出行政处罚时就会更慎重，对可能发生难以执行的情况就会更重视，能够促使行政机关加强平时的监管和宣传教育工作。
三、完善裁执分离制度的建议和对策
（一）加大双向沟通和交流,求同存异,共同遏制土地等违法行为。面对日益突出的违法占地、环境污染等现象以及拆除违法建筑的困境,行政机关与人民法院应加强双向沟通和交流,充分发挥行政机关的人、财物、政治等资源优势,求同存异, 共同遏制法行为,维护良好的行政管理秩序。
(二)完善相关立法。行政非诉执行,关乎民生,关乎执法权威。《城乡规划法》规定的违法建筑的强制拆除模式,对及时有效制止遏制违法建设行为发挥了巨大作用,目前相关部门已经在修改环境保护法和正在酝酿修改土地管理法,在修改该两部法律的过程中,借鉴《城乡规划法》规定的违法建筑的强制拆除模式，赋予环保和土地行政等部门部分行政强制执行权, 以及时控制和制止土地违法行为,是一个行之有效的途径。
立法完善需要一个过程，实践却不能因此停止。在立法机关完善立法之前,以地方政府为执行主体的裁执分离模式需要从国家层面法规、政策的支持，最高人民法院行政庭、执行局、国土资源部执法局调研组提出关于“由最高人民法院、国土资源部共同提请中办、国办出台文件,明确地方政府在国土资源违法案件查处、执行中的职责，明确对法院裁定准予执行的案件，可由地方政府组织实施”[4]的建议，不失为一个符合当前司法实践实际的好办法。
（三）构建和完善“裁执分离”制度
目前相关部门尚未具备法律授予行政强制执行权的情况下, 借鉴国有土地上房屋征收补偿决定案件的裁执分离做法，对国土资源部门申请强制执行国土资源非诉案件，法院受理后，依法进行审查和裁定。对法院裁定准予执行的，在裁定书中明确由违法行为发生地县人民政府组织实施。这样，法院确立了裁判机构受理、审查、裁定的功能，并借助行政力量完成执行，地方政府的强制拆除等行动则因法院裁定而明确了合法性，可以有效提高执行效果。
云南省各级法院及浙江、江苏等地法院在土地、环境等领域对裁执分离的积极探索,对有效缓解法院执行难,保护土地、环境资源起到很大的促进作用。这为
（1）指导思想：兼顾公正与效率。强调公正有时会缺乏效率，强调效率有时会缺乏公正，建立新的非诉强制执行模式就要合理地协调公正和效率的关系，做到既要不影响行政机关的行政管理效率，又要保障行政相对人的合法权益。
（2）成立政府协调执行机构
很多违章建筑的拆除，都属钉子户，需要较大的财力和人力，需要有关执法部门，如公安、卫生、消防、基层政府和基层组织等部门参加，单个执法部门是难以完成的，能够组织相关单位参与的，就只能是县级政府。县级政府可成立一协调执行机构，由于职责和法律知识等优势，此机构可设于政府法制办。
（4）明确政府组织执行案件范围。由于政府本身承担的工作职责很多和案件的具体情况,并不是所有的土地非诉强制执行案件都需政府协调执行机构组织执行，政府只需对特定案件组织执行，主要是需要较大人力、物力，影响较大的案件，如违章建筑的拆除。
（5）建立和完善法院的审查程序和行政机关执行法院裁定的程序。由作出具体行政行为的土地等执法部门向法院提出执行申请，法院接到申请后，经审查认为具体行政行为合法的，作出准予执行裁定。土地等行政执法部门收到裁定后，认为自己能够执行的，立即进入强制执行程序，如案件重大，需政府组织执行的，将案件材料及法院的准予执行裁定报政府协调执行机构，由政府组织有关部门联合执行。
为了更好地执行裁执分离,司法、行政机关应当完善相关执行措施。法院方面应完善受理、审查和监督制度,建立执行反馈机制,对裁执分离案件进行登记跟踪评诂强制拆除后的风险因素,完善强制执行注意事项提醒制度。政府及其职能部门方面应该完善申请执行前的风险评估、拆除房屋、设施前的应急预案和措施、权利义务告知、执行过程中的组织和执行完毕后对法院的书面反馈等制度。
总之，在法律尚未修改，相关职能部门尚未取得行政强制执行授权的情况下，法院、申请机关和县级以上人民政府之间密切配合，在非诉行政案件中实行裁执分离，才能快速、有效且安全拆除违法建筑等设施,扼制违法行为。
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